12. Prix de l'eau : le principe de récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau
La directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établit un cadre communautaire pour la protection et la gestion des eaux européennes. Elle a comme 
objectif principal l’atteinte, à l’horizon 2015, du bon état écologique des eaux de surface et du bon état quantitatif et chimique des eaux souterraines. Cette directive sera prochainement transposée en droit luxembourgeois par le projet de loi-cadre sur l’eau. En vue de la réalisation de ses objectifs environnementaux, la directive européenne établit les bases du principe de récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau (« Kostendeckungsprinzip »). Cette tarification incitative appliquera pour l'an 2010 au plus tard le principe de causalité (« Verursacherprinzip ») dans les secteurs de l'adduction d'eau potable (principe de l'utilisateur-payeur) et de l’assainissement des eaux usées (principe du pollueur-payeur). Ce principe ne constitue donc pas une fin en soi, mais un moyen pour atteindre un but.
En résumé, le prix de l’eau sera le résultat combiné des coûts de conception, de construction, d’exploitation, d’entretien et de maintenance induits par les services du cycle urbain de l’eau (coûts directs et indirects, hors coûts marginaux). Sont toutefois exceptées les charges liées au déversement des eaux de ruissellement dans le réseau de collecte. Pour contribuer à l’objectif général d’une bonne qualité du milieu naturel, le projet de loi introduit également une taxe sur le prélèvement des eaux souterraines ou de surface et une taxe sur le rejet des eaux d’égout, épurée ou non, en fonction du degré de leur pollution. Ces taxes seront directement perçues sur le prix de vente de l’eau et seront affectés à la mise en œuvre des mesures nécessaires pour protéger les ressources en eau potable et pour contrer la dégradation du milieu naturel par le rejet des effluents urbains tout en améliorant sa capacité d'autoépuration. La nouvelle politique de tarification de l’eau doit inciter les usagers à utiliser les ressources de façon efficace et à contribuer ainsi à la réalisation des objectifs environnementaux de la directive.
Le principe luxembourgeois de l’autonomie communale implique que les infrastructures d’approvisionnement en eau potable de même que d’évacuation des eaux urbaines relèvent de la responsabilité exclusive des communes, avec toutes les obligations que cela comporte. Il est donc logique que le calcul du prix de revient de l’eau se fera au niveau communal, mais selon une méthode harmonisée ancrée dans la nouvelle législation nationale.
Le prix de revient de l'eau présentera forcément des différences d'un opérateur à l'autre. Ces différences s’expliquent essentiellement par les deux facteurs suivants :
- les frais du personnel administratif et technique de l'opérateur,
- les charges d'amortissement et de maintenance des infrastructures.
Les charges d'amortissement varieront certainement en fonction des conditions géographiques. En effet, il est évident qu’en zone rurale, la longueur du réseau nécessaire au raccordement d’une population éparse est proportionnellement supérieure à la longueur du réseau au service d’une population agglomérée, où le coût des opérations, élevé en apparence, se répartit sur une population importante et concentrée. En revanche, les frais de fonctionnement de la structure administrative et technique ne dépendent que marginalement de ces mêmes conditions géographiques.
L’analyse des charges d’amortissement révèle d'autres raisons tout aussi importantes qui expliquent les disparités constatées au niveau national : en effet, ces charges sont le résultat direct des investissements réalisés par les autorités communales et par voie de conséquence de l’état général de leurs infrastructures et, donc, de la qualité du service offert à leurs citoyens. Ainsi les infrastructures en manque d’investissement (par exemple l’absence de toute structure d'épuration des eaux d’égout) produisent, du moins à court terme, de faibles charges d’amortissement. D'un autre côté, il est tout aussi évident que tout investissement qui ne correspond pas aux besoins techniques (surdimensionnement systématique des ouvrages, dédoublement de la structure administrative et technique, choix systématique d’équipements haut de gamme, embellissement excessif d'ouvrages à caractère fonctionnel, gonflement des équipements accessoires) n’apporte aucun bénéfice notable en termes de qualité de ce service et se traduit par une augmentation inutile du prix de revient de l’eau facturé au citoyen.
Aussi l'introduction d’un prix unique à l’échelle nationale, maintes fois invoquée par les certains opérateurs, diluerait-elle les « mauvais » investisseurs dans la masse des opérateurs irréprochables. De même, l'institution d'un fonds de compensation pourrait entraîner certains opérateurs à réaliser des travaux d'infrastructure coûteux et inutiles au détriment de ceux qui sont appelés à alimenter ce fonds. Une politique tarifaire à prix unique n’a pas raison d’être et va à l’encontre des objectifs fixés par la directive, qui exigent la transparence tant des objectifs que des moyens.
L’analyse détaillée des éléments pris en compte pour le calcul du prix de revient de l’eau montre que les coûts se caractérisent par une grande rigidité. Cette rigidité provient du fait qu’une large proportion de ces coûts, entre 80% à 90% selon l’organisation administrative et territoriale de l’opérateur, est liée à des dépenses structurellement déterminées, c. à d. aux charges d’amortissement, aux travaux d’entretien et de maintenance, aux investissements de modernisation et au fonctionnement du service technique et administrative. Ces dépenses sont indépendantes des volumes d’eau réellement consommés et sont dès lors difficilement compressibles.
Il faut savoir que dans cette logique, toute baisse de la consommation de l’eau potable conduit, du moins à court terme, à une hausse du prix de l’eau vendu aux consommateurs, même si elle entraîne une économie modérée en termes de dépenses effectuées par la collectivité. En effet, une baisse de 10% de la consommation doit nécessairement entraîner une hausse équivalente de l’ordre 10% du prix de vente pour que les autorités communales soient à même de récupérer la totalité des coûts des services liés à l’utilisation de cette eau. Dans ce contexte, il faut souligner que toutes catégories confondues, les infrastructures de l’eau sont dimensionnées pour une durée de vie moyenne de l’ordre de 50 ans. Cela signifie que l’on ne peut nullement redimensionner à la baisse les équipements existants du réseau tels que les captages, les stations de traitement d'eau potable, les installations de pompage, les réservoirs de stockage, les conduites d’adduction et de distribution, les égouts de collecte et autres stations d’épurations au gré de la variation à court terme de la consommation en eau.
Ainsi, un des leviers essentiels d’une maîtrise de l’évolution du prix de l’eau sera la mise en place d’outils de gestion prévisionnelle de l’eau. Ces outils sont fondamentalement nécessaires pour que les collectivités locales puissent rationaliser les investissements futurs affectés aux projets de construction ou de renouvellement. En effet, l’amortissement des infrastructures collectives représente à lui seul 40% du prix de revient de l’eau. En vue d'une gestion raisonnée des moyens budgétaires, les communes doivent veiller à ce que les mesures envisagées soient fondées sur une nécessité technique et que l’investissement programmé apporte un bénéfice en termes de gestion de la qualité du service offert au citoyen (loi de Pareto : « 20% des moyens permettent d'atteindre 80% des objectifs »).
Dans ce contexte, soulignons qu’en vertu de l’article 14 du règlement grand-ducal du 17 octobre 2002 relatif à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, les infrastructures d’approvisionnement doivent être conçues et construites selon les règles de l’art applicables en la matière. Un des objectifs de ces règles consiste justement en la recherche de la solution technico-économique appropriée et adaptée au problème posé.
De même, il est crucial que l’exécution des travaux soit soumise à un contrôle de qualité adéquat afin d’assurer la longévité des ouvrages. Une baisse de la durée de vie utile des infrastructures de 10% équivaut grosso modo à une augmentation de 0,20€ du prix de revient moyen de l'eau.
Plus important encore, la maîtrise du prix de l’eau, potable en particulier, passe par une priorité absolue accordée à la protection des ressources en eau. Chaque collectivité doit donc développer dès à présent une politique de préservation à long terme de ses ressources en eau potable dans une perspective de développement durable et pour éviter que la dégradation du milieu naturel entraîne la nécessité de devoir traiter l'eau pour éliminer les substances dangereuses et par conséquent une hausse significative de son prix de vente au consommateur. Il faut donc concrétiser la protection préventive de ces ressources par la mise en place de zones de protection et de programmes de coopération agricole.
Finalement, l'opérateur doit rationaliser la structure administrative et technique sans pour autant compromettre la qualité de son service dans le but de limiter les coûts de fonctionnement. Il faut se rendre à l'évidence que ces coûts représentent à eux seuls entre 35 et 40% du prix de revient de l'eau.
Afin d'éviter des variations excessives du prix de vente de l'eau, les gestionnaires des services d’eau doivent prévoir annuellement au budget eau les provisions qui, accumulées, permettront de renouveler en temps utile leurs infrastructures. Au bout du compte, le prix de revient moyen de l’eau au niveau national sera de l’ordre de 4,10€ par mètre cube vendu (2,20€/m3 pour l'eau potable et 1,90€/m3 pour l'eau usée).
L'analyse de cas spécifiques laisse apparaître que le prix de revient de l'eau d’une commune baisse avec le nombre croissant d'habitants. Ce prix atteint un minimum dans les communes de 15.000 à 25.000 habitants. Au-delà de cette « masse critique », le prix de revient recommence à augmenter. Deux facteurs peuvent expliquer cette constatation :
- Le ratio de longueur du réseau par habitant (les infrastructures linéaires représentent grosso modo 30% du prix de revient de l'eau) diminue en fonction de la densité de la population. Cette diminution est toutefois moins prononcée dans les zones urbanisées.
- Le coût du réseau augmente continuellement avec la densité de l'urbanisation.
Au-delà d'une « population critique » de 15.000 à 25.000 habitants, l'augmentation constante des coûts du réseau l'emporte sur la diminution du ratio de longueur du réseau, entraînent une légère inflexion de la courbe du prix de l'eau.
Contrairement à une opinion largement répandue, le fait de disposer de ressources propres en eau potable n'apporte pas forcément de retombées tarifaires. En effet, l'exploitation des ressources en eau et le transport des eaux prélevées vers les réservoirs locaux engendrent des coûts non négligeables qui ne peuvent être répartis entre un nombre élevé d'abonnées bénéficiaires.
De surcroît, pour des raisons sécuritaires, les communes dites autonomes, sans approvisionnement d'appoint, doivent exploiter plusieurs systèmes d'approvisionnement afin d’assurer la continuité du service de distribution en cas de panne majeure (pollution bactériologique d'une ressource, défaillance des installations de refoulement). Ces communes disposent d'une capacité de production supérieure aux besoins réels sans pour autant pouvoir partager ces coûts fixes supplémentaires avec d'autres opérateurs. Signalons dans ce contexte que les interconnexions entre réseaux voisins représentent une bien meilleure formule d’alimentation de secours.
En revanche, les opérateurs syndiqués disposent d'un service d'approvisionnement efficace (la capacité de production est adaptée aux besoins des communes bénéficiares) et moins coûteux (les charges fixes sont réparties entre un nombre élevé d'usagers).
Pour reproduire au mieux la structure des coûts, la nouvelle tarification appliquera la facturation binôme. Ainsi la facture se composera d’une redevance fixe correspondant à un abonnement calculé en fonction des charges du service, des investissements, de leur amortissement, du diamètre du branchement particulier ainsi que de la charge polluante déversée dans le réseau d'égout, et d’une part variable qui sera fonction de la consommation réelle en m3, auxquelles s’ajoutera une taxe perçue pour le prélèvement d’eau de même qu'une taxe perçue pour le rejet d’eau usée, épurée ou non. La hauteur de cette dernière sera fixée en fonction du degré de pollution et de la nocivité des eaux rejetées dans le milieu aquatique. Une telle taxe permettra de tenir compte des différences au niveau du traitement des eaux d'égouts et de pénaliser les acteurs qui n’ont pas mis en œuvre un traitement efficace, ceci en application du principe du pollueur-payeur. A cette fin, la nouvelle législation proposera un schéma de calcul détaillé qui tient compte des principaux polluants domestiques et industriels.
En vue d’atteindre une situation d’assainissement conforme aux obligations légales, il est envisagé d’utiliser une partie des masses financières ainsi récupérées pour inciter les communes à réaliser leur premier investissement en matière d’assainissement (travaux d'extension et de remise aux normes). A terme, la taxe de rejet permettra de financer certaines mesures préventives ou correctives en vue de réaliser les objectifs de la directive-cadre, notamment les mesures visant l’atteinte du bon état écologique des cours d'eau.
Chaque commune est tenue d’élaborer un plan général d’évacuation des eaux qui leur permettra d'anticiper les montants d’investissement en matière d’assainissement des eaux usées. En effet, ce plan définit les lignes directrices à suivre lors de la planification, de la construction et de l’exploitation des infrastructures d’assainissement et fournit les données de base nécessaire à un financement approprié. D’autre part, afin d’évaluer les besoins futurs en matière de modernisation et de remise en état des infrastructures d’approvisionnement en eau potable, chaque opérateur soumet son réseau à un examen approfondi suivi d’une appréciation censée mettre en évidence les mesures à prendre pour le conformer avec les normes et directives en vigueur. Les communes qui ont clôturé cet audit technique sont d’ailleurs récompensées avec un label de qualité pour leurs efforts dans le domaine de la gestion de la qualité de l’eau potable.
L’expérience de l’étranger montre que les nouveaux tarifs ne sont nullement démesurés. L’on oublie trop souvent que le service lié à l’eau engendre des coûts considérables aux collectivités. Le fait est que les prix de vente fixés par les communes ne tiennent que rarement compte des coûts véritables de ce service (2005, 2006, 2007) et sont des fois fixés sur base de considérations politiques. Ce comportement peut être expliqué par le fait que les communes, soucieuses de l'autonomie qui leur est accordée, ne se sentent pas obligées de rentabiliser leurs services d'eau.
Le renouvellement et l’exploitation de cette vaste richesse patrimoniale demandent néanmoins un investissement continu de la part des communes, une dépense bien réelle et souvent méconnue de la part du consommateur, mais indissociable de sa qualité de vie et de sa prospérité économique.
Commentaires
Poster un commentaire
