ALIMENTATION EN EAU POTABLE

12. Prix de l'eau : le principe de récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau

Nota : les articles du site eauxpotables.canalblog.com sont rattachés à la législation luxembourgeoise et traçent les grandes lignes de l'approche luxembourgeoise en matière d'alimentation en eau potable.

LE CADRE LEGISLATIF

La directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. Elle a comme objectif principal l’atteinte, à l’horizon 2015, du bon état écologique des eaux de surface et du bon état quantitatif et chimique des eaux souterraines. Cette directive a été transposée en droit luxembourgeois par la loi du 19 décembre 2008 relative à l'eau. En vue de la réalisation de ces objectifs environnementaux, tant la directive européenne que la loi relative à l'eau établissent les bases du principe de la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau (« Kostendeckungsprinzip »). Cette tarification incitative à une gestion économe de l'eau appliquera pour le 1er janvier 2010 au plus tard le principe de causalité (« Verursacherprinzip ») dans les secteurs de l'approvisionnement en eau potable (principe de l'utilisateur-payeur) et de l’assainissement des eaux usées (principe du pollueur-payeur).

Le principe de récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau ne constitue donc pas une fin en soi, mais un moyen pour atteindre les objectifs environnementaux de la directive européenne.

UNE NOUVELLE POLITIQUE TARIFAIRE

D'emblée, il convient de préciser que le prix de vente de l'eau actuellement en vigueur au niveau communal n'est pas nécessairement identique à son coût de revient. Le coût de revient de l'eau est une donnée technique non négociable, alors que son prix de vente est généralement fixé sur base de considérations politiques.

A partir du 1er janvier 2010, le prix de l’eau sera le résultat combiné des coûts de conception, de construction, d’exploitation, d’entretien et de maintenance induits par les services du cycle urbain de l’eau (coûts directs et indirects, hors coûts marginaux). Les charges liées au déversement des eaux de ruissellement issues de la voirie publique dans le réseau de collecte ne sont toutefois pas prises en compte pour le calcul du coût de revient facturé aux consommateurs : pour les collecteurs d'eaux mixtes, le schéma de calcul ne tient compte que d'un axe fictif DN300 en béton armé, indépendamment d'un diamètre - supérieur - du collecteur en place. Les charges liées aux eaux de ruissellement sont supportées par l'entité responsable de ces infrastructures publiques. Dans le même ordre d'idées, toute personne qui procède au déversement d’eaux de ruissellement issues de surfaces privées dans le réseau de collecte peut être assujettie à une taxe d’imperméabilisation des sols. A défaut, les frais y relatifs sont à charge des communes.

Pour contribuer à l’objectif général d’une bonne qualité du milieu naturel, la nouvelle loi introduit également une taxe sur le prélèvement dans les eaux souterraines et de surface et une taxe sur le rejet des eaux d’égout, épurées ou non, en fonction du degré de leur pollution. Ces taxes sont affectées à la mise en œuvre des mesures nécessaires pour protéger les ressources en eau potable et pour contrer la dégradation du milieu aquatique par le rejet des effluents urbains tout en améliorant la capacité d'autoépuration des cours d'eau récepteurs.

A SERVICE LOCAL, PRIX LOCAL

Le principe luxembourgeois de l’autonomie communale implique que les infrastructures d’approvisionnement en eau potable et d’évacuation des eaux urbaines relèvent de la responsabilité exclusive des communes, avec toutes les obligations que cela comporte. Il est donc logique que le calcul du coût de revient de l’eau se fait au niveau communal, mais selon une méthode harmonisée qui prend source dans la nouvelle législation.

Le coût de revient de l'eau présente forcément des différences d'un opérateur à l'autre. Ces différences s’expliquent essentiellement par les deux facteurs suivants :

1. les frais du personnel administratif et technique de l'opérateur,
2. les charges d'amortissement et de maintenance des infrastructures.

Les investissements d'infrastructure et, partant, les charges d'amortissement, varient certainement en fonction des conditions géographiques. Il est évident qu’en zone rurale, la longueur du réseau nécessaire au raccordement d’une population éparse est proportionnellement supérieure à la longueur du réseau au service d’une population agglomérée, où le coût des opérations, élevé en apparence, se répartit sur une population importante et concentrée. En revanche, les frais de fonctionnement de la structure administrative et technique ne dépendent que marginalement de ces mêmes conditions géographiques.

L’analyse des charges d’amortissement révèle d'autres raisons tout aussi importantes qui expliquent les disparités constatées au niveau national : en effet, ces charges sont le résultat direct des investissements déjà réalisés par les autorités communales et par voie de conséquence de l’état technique de leurs infrastructures et, donc, de la qualité du service que chaque commune souhaite offrir à ses citoyens. Ainsi les infrastructures qui souffrent d'un manque d’investissement (par exemple l’absence partielle ou totale de structures d'épuration des eaux d’égout) produisent, du moins à court terme, de faibles charges d’amortissement. D'un autre côté, il est tout aussi évident que tout investissement qui ne correspond pas aux besoins techniques (surdimensionnement des ouvrages, dédoublement de la structure administrative et technique, réalisation excessivement luxueuses d'ouvrages à caractère fonctionnel) n’apporte aucun bénéfice ou avantage en termes de qualité de ce service et se traduit par un augmentation inutile du coût de revient de l’eau et, partant, du prix de l'eau facturé au consommateur. La nouvelle politique tarifaire entend responsabiliser les opérateurs dans leur choix en matière de gestion durable de l'eau.

En ce qui concerne l'amortissement des équipements et infrastructures existants, il faut noter que les recettes générées par la facturation au consommateur de l’amortissement linéaire sur base de l’investissement réalisé, bien qu’exact au niveau comptable, ne permettent pas le financement de l’investissement de remplacement. En conséquence, l’amortissement doit être calculé non pas sur la base du coût historique de l’investissement, mais sur la base de son coût de remplacement (« Wiederbeschaffungskosten »).

Aussi l'introduction d’un prix unique à l’échelle nationale, maintes fois invoquée par les certains opérateurs, diluerait-ellediluerait-elle les « mauvais » investisseurs dans la masse des opérateurs irréprochables. De même, l'institution d'un fonds de compensation pourrait inciter certains opérateurs à réaliser des travaux d'infrastructure coûteux et inutiles au détriment de ceux qui sont appelés à alimenter ce fonds et à contribuer ainsi à l'augmentation du coût de revient de l'eau. En revanche, la facturation du coût de revient réel encourage les communes à adopter un comportement technico-économique en matière d'investissement durable et à entamer le processus de regroupements (services, ou mêmes communales) pour créer des entités optimisées.

La distribution et la collecte des eaux sont des services locaux, leurs prix sont donc établis localement. La nouvelle loi dispose cependant que les redevances peuvent être rajustées en tenant compte des conséquences économiques, des exigences environnementales (obligations d’une épuration plus conséquente découlant des stipulations du règlement grand-ducal du 19 mai 2009 déterminant les mesures de protection spéciale et les programmes de surveillance de l'état des eaux de baignade) et des conditions géographiques (faible densité de la population en milieu rural) de la région concernée et que le surcoût peut être prise en charge par l'Etat.

LES LEVIERS D'UNE MAITRISE DE L'EVOLUTION DES COUTS

L’analyse détaillée des éléments pris en compte pour le calcul du coût de revient de l’eau montre que les coûts se caractérisent par une grande rigidité. Cette rigidité provient du fait qu’une large proportion de ces coûts - entre 80% à 90% selon l’organisation administrative et territoriale de l’opérateur - est liée à des dépenses structurelles, c'est-à-dire aux charges d’amortissement, aux travaux d’entretien et de maintenance, aux investissements de modernisation et au fonctionnement du service technique et administratif. Ces dépenses sont indépendantes des volumes d’eau réellement consommés et évacués et sont dès lors difficilement compressibles.

Il faut savoir que dans cette logique, toute baisse de la consommation d'eau potable conduit, du moins à court terme, à une hausse du prix de l’eau vendue aux consommateurs, même si elle entraîne une économie modérée en termes de dépenses effectuées par la collectivité. En effet, une baisse de 10% de la consommation doit nécessairement entraîner une hausse équivalente de l’ordre 10% du prix de vente pour que les autorités communales soient à même de récupérer la totalité des coûts des services liés à l’utilisation de cette eau. Toutes catégories confondues, les infrastructures de l’eau sont dimensionnées pour une durée de vie moyenne de l’ordre de 50 ans. Il n'est donc pas possible de redimensionner à la baisse les équipements existants du réseau tels que les captages, les stations de traitement d'eau potable, les installations de pompage, les réservoirs de stockage, les conduites d’adduction et de distribution, les égouts de collecte ou les stations d’épuration au gré de la variation à court terme de la consommation en eau.

Ainsi, un des leviers essentiels d’une maîtrise de l’évolution du prix de l’eau est la mise en place d’outils de gestion prévisionnelle de l’eau. Ces outils sont fondamentalement nécessaires pour que les collectivités locales puissent rationaliser les investissements futurs affectés aux projets de construction ou de renouvellement. En effet, l’amortissement des infrastructures collectives représente à lui seul 40% du coût de revient de l’eau. En vue d'une gestion raisonnée des moyens budgétaires, les communes doivent veiller à ce que les mesures envisagées soient fondées sur une nécessité technique et que l’investissement programmé apporte un bénéfice en termes de gestion de la qualité du service offert au citoyen (loi de Pareto : « 20% des moyens permettent d'atteindre 80% des objectifs »).

Dans ce contexte, soulignons qu’en vertu de l’article 14 du règlement grand-ducal du 17 octobre 2002 relatif à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, les infrastructures d’approvisionnement doivent être conçues et construites selon les règles de l’art. De même, le règlement grand-ducal du 13 mai 1994 relatif aux eaux résiduaires urbaines définit les règles techniques à mettre en oeuvre au niveau des stations d'épurations. Un des objectifs de ces règles consiste justement dans la recherche de la solution technico-économique appropriée.

De même, il est crucial que l’exécution des travaux soit rigoureusement soumise à un contrôle de qualité afin d’assurer la longévité des ouvrages. Il est évident que les travaux bâclés sont immanquablement sanctionnés par une baisse de la durée de vie utile des infrastructures, se soldant par des coûts de réparation parfois énormes pour les communes. Une baisse de 10% de la durée de vie des infrastructures équivaut grosso modo à une augmentation de 0,20€ du coût de revient moyen de l'eau.

Le contrôle de qualité est particulièrement indiqué pour les infrastructures des lotissements qui sont initialement aménagées en domaine privé et qui sont ultérieurement reprises par la commune. On doit malheureusement constater que nombre de ces réseaux souffrent de défauts dus à un manque de rigueur manifeste lors des travaux d'exécution.

Plus important encore, la maîtrise du prix de l’eau, potable en particulier, passe par une priorité absolue accordée à la protection des ressources en eau. Chaque collectivité doit donc développer dès à présent une politique de préservation à long terme de ses ressources en eau potable pour éviter que la dégradation du milieu naturel entraîne une augmentation du coût du traitement de l'eau en vue de l'élimination de substances dangereuses (nitrates, pesticides) et par conséquent une hausse significative de son prix de vente au consommateur. Il faut donc concrétiser la protection préventive de ces ressources par la mise en place de zones de protection et de programmes de coopération agricole.

Finalement, l'opérateur doit rationaliser la structure administrative et technique sans pour autant compromettre la qualité de son service dans le but de limiter les coûts de fonctionnement. Il faut se rendre à l'évidence que ces coûts représentent à eux seuls entre 35 et 40% du coût de revient de l'eau.

Afin d'éviter des variations excessives du prix de vente de l'eau, les gestionnaires des services d’eau doivent prévoir annuellement au budget eau les provisions qui, accumulées, permettent de renouveler en temps utile leurs infrastructures.

DES CRITERES POUR LA PRISE EN COMPTE DES CONDITIONS GEOGRAPHIQUES

L'analyse de cas spécifiques dans le secteur de l'eau potable laisse apparaître que le coût de revient baisse avec le nombre croissant d'habitants. Ce coût atteint un minimum dans les communes syndiquées ayant une densité résidentielle comprise entre 250 et 850 habitants au kilomètre carré. Ces mêmes communes se caractérisent grosso modo par un ratio de longueur de conduites de distribution comprise entre 2,5 et 6,0 mètres par habitant. Au-delà de cette « densité critique », le coût de revient recommence à augmenter. Deux facteurs peuvent expliquer cette constatation :

1. Le ratio de longueur du réseau par habitant diminue en fonction de la densité de la population ; cette diminution est toutefois moins prononcée dans les zones urbanisées.
2. Le coût du réseau augmente continuellement avec la densité de l'urbanisation.

Au-delà d'une « densité critique », l'augmentation constante des coûts du réseau l'emporte sur la diminution du ratio de longueur du réseau de distribution, entraînant une légère inflexion de la courbe du prix de l'eau potable. Il convient cependant de souligner que le coût de revient de l'eau potable ne dépend qu'à hauteur de 30% de la longueur du réseau.

La corrélation entre le coût de revient de l’eau potable d’une part et la densité de la population ainsi que la longueur du réseau de distribution d’autre part pourrait être une piste à développer pour définir les critères de compensation du surcoût qui résulte de l’éparpillement de la population rurale. En effet, il est impératif que la prise en charge par l’Etat des coûts supplémentaires liés aux conditions géographiques se fonde sur des critères objectifs non négociables.

Une autre piste à explorer pourrait être le plus petit réseau d'interconnexion (PPRI). Le PPRI est la plus petite longueur cumulée de lignes droites reliant les périmètres constructibles des localités d'une commune tout en prenant comme orientation les centres de gravité des différentes surfaces délimitées par les plans d’aménagement généraux (PAG). Ce réseau d’interconnexion fictif est un critère traduisant en une dimension de longueur objectif l'éparpillement des localités d'une commune.

LES COMMUNES AUTONOMES

Contrairement à une opinion largement répandue, le fait de disposer de ressources propres en eau potable n'apporte pas forcément de retombées tarifaires. En effet, l'exploitation des ressources en eau et le transport des eaux prélevées vers les réservoirs locaux engendrent des coûts non négligeables qui ne peuvent être répartis entre un nombre élevé d'abonnées bénéficiaires.

De surcroît, pour des raisons sécuritaires, les communes dites autonomes, sans approvisionnement d'appoint, doivent exploiter plusieurs systèmes d'approvisionnement afin d’assurer la continuité du service de distribution en cas de panne majeure (pollution bactériologique d'une ressource, défaillance des installations de refoulement). Ces communes disposent d'une capacité de production supérieure aux besoins réels sans pour autant pouvoir partager ces coûts fixes supplémentaires avec d'autres opérateurs. Signalons dans ce contexte que les interconnexions entre réseaux voisins représentent une bien meilleure formule d’alimentation de secours.

En revanche, les opérateurs syndiqués disposent d'un service d'approvisionnement efficace (la capacité de production est adaptée aux besoins des communes bénéficiaires) et moins coûteux (les charges fixes sont réparties entre un nombre élevé d'usagers).

LA NOUVELLE TARIFICATION

Pour reproduire au mieux la structure des coûts, la nouvelle tarification applique la facturation binôme. Ainsi les redevances « eau potable » et « assainissement » se composent d'une part fixe et d'une part variable.

La part fixe est proportionnelle au diamètre nominal du compteur pour l'eau consommée (les compteurs combinés sont facturés comme deux compteurs individuels) et au nombre d’équivalents d’habitants moyens rejetés dans la canalisation, le cas échéant après prétraitement (c'est-à-dire proportionnelle aux capacités d’approvisionnement et de traitement réservées auprès de l’opérateur). La part variable est proportionnelle au volume d’eau consommé, provenant de la distribution publique ou déterminé à l’aide d’un dispositif de comptage dans le cas, par exemple, où l’installation intérieure est alimentée par une ressource d’approvisionnement privée en eau. Les volumes d’eau consommés et non rejetés dans la canalisation ne sont pas comptabilisés pour le calcul de la redevance assainissement.

En outre, le prélèvement dans une eau de surface ou souterraine est soumise à une taxe de prélèvement, assise sur le volume d’eau prélevé. Le volume prélevé est déterminé au moyen d’un dispositif de comptage mis en place par l’utilisateur. De même, le déversement des eaux usées, épurées ou non, dans les eaux de surface ou souterraines est soumis à une taxe de rejet, fixé en fonction du degré de pollution et de la nocivité des eaux rejetées dans le milieu aquatique. A cette fin, la nouvelle législation propose un schéma de calcul détaillé qui tient compte des principaux polluants domestiques et industriels. Les taxes alimentent le budget du Fonds pour la gestion de l'eau.

Ces taxes sont comptabilisées en tant que frais de production et sont donc répercutées sur le consommateur final. Par conséquent, cette taxe renforce le coût de production de l'eau et incite par là même les opérateurs à rechercher systématiquement les fuites du réseau responsables de coûts inutiles et de pollutions dues au retour d’eau contaminée. Pour éviter que la consommation d'eau des consommateurs publics soit comptabilisée comme perte d'eau et facturée indûment aux consommateurs privés par le biais des frais de fonctionnement, les lieux exploités ou aménagée par les collectivités publiques (administrations, services techniques, établissements d’enseignement, etc.) doivent être équipés de compteurs.

De même, le surdimensionnement des infrastructures pour les besoins futurs en capacité d’approvisionnement et d’assainissement est supporté par le consommateur final. L’analyse des infrastructures d’eau montre toutefois que la prise en compte des exigences futures n’a qu’une répercussion marginale sur le coût de revient et que les surcapacités mises en place ne sont - pour la grande majorité - pas surévaluées par rapport aux besoins escomptés. Dans le contexte actuel de l’accroissement démographique, les autorités communales sont amenées à tenir compte de l’augmentation future de la consommation en eau afin d’assurer la fiabilité et la sécurité du service offert au consommateur.

Finalement, l’articulation entre la part fixe et la part variable du prix de l'eau (lignes directrices) est un moyen équitable pour encourager les économies d’eau tout en ne pénalisant pas outre mesure les différents groupes de consommateurs. Les schémas de tarification sont décomposés pour les différents secteurs économiques, en distinguant le secteur des ménages, le secteur industriel (« Grossverbraucher » / « Starkverschmutzer ») et le secteur agricole. Cette distinction se repose sur la volonté de tenir compte des coûts spécifiques que génèrent les activités de ces secteurs. Ainsi, dans l’absolu, l’approvisionnement en eau potable des gros consommateurs et la collecte de leurs eaux usées (limite hydraulique définie par la nouvelle loi : Q > 10 m3/h ou 50 m3/jour ou 8.000 m3/an ou dont la charge polluante excède 300 équivalents habitants moyens) nécessite des investissements certes considérables (coûts d'amortissement fixes ≈ part fixe), mais ce secteur engendre, ramenés au mètre cube d’eau livré, des coûts de fonctionnement (coûts variables ≈ part variable) moins importants que les innombrables consommateurs particuliers du secteur des ménages.

Relevant intégralement de l’autonomie communale, la tarification idéale peut varier d’une commune à l’autre (commune urbaine, commune rurale) et ce en fonction notamment des profils des schémas de consommation locale. Ainsi une grande commune avec beaucoup de consommateurs permanents peut facilement récupérer tous les frais par une tarification essentiellement axée sur la consommation (part variable), alors qu’une commune avec beaucoup de résidences secondaires peut avoir intérêt à axer la tarification plutôt sur la part fixe avec des compensations tarifaires pour les consommateurs permanents.

UN PROGRAMME D'INVESTISSEMENT

En vue d’atteindre une situation d’assainissement conforme aux obligations légales, une partie des taxes perçues sera employée au subventionnement du premier investissement en matière d’assainissement (travaux d'extension et de remise aux normes). A terme, le Fonds pour la gestion de l'eau permettra d'aider les communes pour financer certaines mesures préventives ou correctives en vue de réaliser les objectifs de la directive, notamment celles visant l’atteinte du bon état écologique des cours d'eau.

Chaque commune a l'obligation d’élaborer un plan général d’évacuation des eaux qui lui permet d'anticiper les montants d’investissement en matière d’assainissement des eaux usées. En effet, ce plan définit les lignes directrices à suivre lors de la planification, de la construction et de l’exploitation des infrastructures d’assainissement et fournit les données de base nécessaires à un programme d'investissement approprié. D’autre part, afin d’évaluer les investissements futurs en matière de modernisation et de remise en état des infrastructures d’approvisionnement en eau potable, chaque opérateur soumet son réseau à un examen approfondi, suivi d’une appréciation censée mettre en évidence les mesures à prendre pour le conformer aux normes et directives en vigueur. Les communes qui ont clôturé cet audit technique sont d’ailleurs récompensées avec un label de qualité pour leurs efforts dans le domaine de la gestion de la qualité de l’eau potable.

CONCLUSION

L’expérience de l’étranger montre que les nouveaux tarifs ne seront nullement démesurés. L’on oublie trop souvent que le service lié à l’eau engendre des coûts considérables aux collectivités. Le fait est que les prix de vente fixés par les communes ne tiennent que rarement compte des coûts véritables de ce service et sont des fois fixés sur base de considérations politiques. Ce comportement peut être expliqué par le fait que les communes, soucieuses de l'autonomie qui leur est accordée, ne se sentent pas obligées de rentabiliser leurs services d'eau.

Le renouvellement et l’exploitation de cette vaste richesse patrimoniale demandent néanmoins un investissement continu de la part des communes, une dépense bien réelle et souvent méconnue de la part du consommateur, mais indissociable de sa qualité de vie et de sa prospérité économique.

La circulaire 2821 du 14 octobre 2009 du Ministre de l'Intérieur et à la Grande Région permet aux communes et syndicats de communes de déterminer de façon harmonisée le coût de revient des services liés à l'utilisation de l'eau.